Raport: Czy strategia przemysłowa Unii Europejskiej jest skazana na porażkę?

Podziel się tym wpisem:

Autor: Marcel Bartczak

„Strategia przemysłowa UE jest skazana na porażkę: pod względem operacyjnym przyznaje zbyt dużą swobodę w zakresie jej tworzenia państwom członkowskim, utrudniając funkcjonowanie jednolitego rynku; ideowo kultywuje nacjonalizm ekonomiczny, utrudniając stawianie dalszych kroków na drodze do integracji europejskiej.” 

Taka teza jest często formułowana w kuluarach instytucji unijnych, ale czy jest ona słuszna?

Polityka przemysłowa UE jest tematem, który od początku istnienia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali stale powraca w debacie publicznej. Aby w pełni rozsądzić zasadność powyższej tezy, zostanie ona podzielona na dwa komponenty: operacyjny i ideowy. W odpowiedzi na komponent operacyjny, twierdzę, że Unii Europejskiej rzeczywiście brakuje jednolitej i spójnej polityki przemysłowej i że brak ten uniemożliwia pełne wykorzystanie mechanizmu jednolitego rynku. W obecnych okolicznościach geopolitycznych ten brak może być o tyle tragiczny, że skutecznie blokuje zdolność UE do konkurowania z potęgami przemysłowymi w nowym paradygmacie zglobalizowanej makro-gospodarki. A to od tego będzie po części zależeć miejsce Europy w świecie.

W odniesieniu do komponentu ideowego, odpowiedź jest bardziej zniuansowana, bo należy podkreślić, że obwinianie procesu tworzenia wizji jak taka polityka przemysłowa powinna wyglądać za kultywowanie nacjonalizmu gospodarczego jest po prostu błędne z co najmniej dwóch powodów: pierwszym jest to, że UE, przynajmniej od czasu Traktatu z Maastricht opowiadała się za retoryką jedności i współpracy przemysłowej. Po drugie: jeśli do tej pory nie udało się wyłonić jednolitej europejskiej polityki przemysłowej, można to przypisać historycznej zależności od wzorca rozwoju polityk unijnych, inercji strukturalnej UE i niezdolności budżetowej oraz po prostu niechęci suwerennych państw do współpracy w tej kwestii. W niniejszym eseju dokonam krótkiego przeglądu unijnej polityki przemysłowej, jej kamieni milowych, przedstawię istotne wyzwania, jakie utrudniają jej urzeczywistnienie, i zakończę omawiając perspektywy koordynacji takiej polityki między państwami, by wykazać, że strategia przemysłowa UE nie jest w rzeczywistości skazana na porażkę.

    Sposoby konceptualizacji polityki przemysłowej w UE są wielorakie: w zależności od kontekstu może ona obejmować innowację, konkurencję, politykę handlową i inwestycyjną lub wszystkie te dziedziny na raz, biorąc pod uwagę jej wielowymiarowy charakter. Samo pojęcie przemysłu to także coś, co ewoluowało na przestrzeni lat – od tradycyjnego pojęcia przemysłu ciężkiego do terminu obejmującego nową generację usług przemysłowych – tzw. przemysł 4.0. W pewnym sensie debata na temat polityki przemysłowej odzwierciedlała debatę toczącą się w dziedzinie ekonomii politycznej na temat liberalizmu, jako że w podobny sposób oba tematy cyklicznie zyskiwały i traciły popularność, zarówno wśród elit jak i mas. 

Dwa wymiary polityki przemysłowej

Polityka przemysłowa ma zwykle dwa oblicza. Jedno można określić mianem horyzontalnego: jest ono bardziej pasywne, oparte na podejściu leseferystycznym, zapewniającym konkurencyjne warunki działania wśród podmiotów przemysłowych, skoncentrowane na zwiększaniu finansowania badań i rozwoju oraz tworzeniu odpowiednich warunków i infrastruktury dla rozwoju przemysłu. Drugie zaś jest wertykalne: bardziej aktywne, interwencjonistyczne, w którym rządzi polityczne wyłanianie tzw. czempionów branżowych, w których subsydiowanie i kierowanie rozwojem często połączone jest z wydatkowaniem publicznym. Jak zauważa Nester, stare i nowe gospodarki przemysłowe zawsze stosowały mieszankę polityk horyzontalnych i wertykalnych, jednakże Cohen i Lorenzi widzieli politykę przemysłową w kontekście trylematu konkurencji, handlu i technologii – dlatego też dychotomia horyzontalno-wertykalna nie zawsze musi być tak wyraźna, jak mogłoby się wydawać na pierwszy rzut oka. Niemniej jednak, w kontekście prawodawstwa w UE, płaszczyzna horyzontalna jest wyborem preferowanym przez Komisję Europejską, Holandię i Skandynawię, podczas gdy ta wertykalna – przez Francję, Europę Południową oraz w mniejszym stopniu Niemcy i Belgię. 

Próby ustanowienia bardziej proaktywnej polityki wsparcia strony podażowej w UE, czyli bardziej wertykalne, zawsze będą wiązać się z ryzykiem zakwestionowania tzw. acquis communautaires, czyli wspólnie ustalonych aksjomatów prawnych, na których oparty jest jednolity rynek – np. poprzez ich konflikt z zasadami ochrony konkurencji. Przykładem tego są nieudane próby tworzenia europejskich czempionów branżowych przez komisarza ds. przedsiębiorstw i przemysłu Guntera Verheugena, które zostały odrzucone przez Neelie Kroes, komisarz ds. konkurencji, która chciała przyciągać do Unii czempionów, niezależnie od tego, czy firmy te pochodziły z Europy, czy nie.

Rozwój polityki przemysłowej w UE

Historycznie, dwa z trzech założycielskich traktatów europejskich, EWWiS (Europejska Wspólnota Węgla i Stali) w 1951 r. i EURATOM (Europejska Wspólnota Energii Atomowej) w 1957 r., wynikały ze wspólnego, ponadnarodowego projektu współpracy przemysłowej. Na samym początku budowy UE interwencjonizm odgrywał zatem aktywną rolę w kluczowych sektorach przemysłu, przede wszystkim we Francji. Jednak w trzecim i najważniejszym dokumencie – Traktacie Rzymskim, nie wspomniano słowem o polityce przemysłowej, przynajmniej wprost. Znalazł się w nim jednak zapis o zakazie subsydiów publicznych, a także o powołaniu Komisji EWG, a wraz z nią utworzenie stanowiska Rzecznika ds. Konkurencji.

Co ciekawe, były to co do zasady koncepcje niezgodne z charakterystycznymi dla epoki działaniami interwencyjnymi – zwłaszcza po kryzysie naftowym lat 70-tych – biorąc pod uwagę ich cechy, które można by opisać jako „zakłócające rynek”. Potem nastąpiło stopniowe odchodzenie od finansowego podtrzymywania działalności nieopłacalnej i przejście na wspieranie przemysłu wysokich technologii. Było to szczególnie widoczne w połowie lat 80-tych, w okresie poprzedzającym jednolitego rynku, a wyraźnym symptomem były inicjatywy Komisji Europejskiej uruchomienia serii wspólnotowych programów badawczo-rozwojowych, mających na celu pobudzenie rozwoju zaawansowanych technologii w Europie. Miały one niestety ograniczony wpływ gospodarczy, ale ustanowiły powiązania między przedsiębiorstwami przemysłowymi w EWG i Komisją Europejską. Niemniej, z powodu negatywnych konotacji wertykalnych, protekcjonistycznych polityk podażowych po latach 70-tych, które miały na celu ratowanie upadających gałęzi przemysłu, polityka przemysłowa w UE stała się tematem tabu aż do późnych lat pierwszej dekady XXI wieku.

    Wyłamaniem w takim myśleniu o polityce przemysłowej był Traktat z Maastricht, który na mocy artykułu 130 zawarł podstawę prawną do ustanowienia ponadnarodowej polityki przemysłowej. Został on później zastąpiony art. 157 w Traktacie Nicejskim, który stanowił, że Wspólnota i państwa członkowskie powinny „zapewnić istnienie warunków niezbędnych dla konkurencyjności przemysłu Wspólnoty”. Akcent pozostał jednak na tworzeniu polityk horyzontalnych, a UE próbowała zapobiec bezpośrednim interwencjom państw członkowskich. Tym samym jednak położyła podwaliny pod bardziej funkcjonalne podejście do polityki przemysłowej, ponieważ większą uwagę przywiązano do jej treści i długofalowych celów.

W następstwie tego świeżo utworzony jednolity rynek i mechanizmy monetarne pobudziły dostosowanie imperatywów gospodarczych do globalizacji, lecz niestety straciły one impet, a pierwsze lata XXI wieku charakteryzowały się spadkiem konkurencyjności przemysłowej Europy. Spowodowało to zmianę nastawienia do polityki przemysłowej we Wspólnocie, i powstanie przekonania, że UE potrzebuje bardziej wyartykułowanej strategii przemysłowej na coraz bardziej konkurencyjnym rynku globalnym.

    To z kolei skłoniło KE do wprowadzenia nowych inicjatyw, takich jak Strategia Lizbońska, a później EUROPA 2020, wprowadzona przez przewodniczącego Barroso – program, który przewidywał niejako „społeczną gospodarkę rynkową” to podejście opierało się na klasycznym niemieckim modelu ordo-liberalizmu i było podobne do późniejszego Planu Inwestycyjnego dla Europy Junckera i Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS). Sukces tych inicjatyw był jednak ograniczony – strategia lizbońska nie osiągnęła swoich celów na rok 2010, a inne inicjatywy spotkały się z ostrą krytyką, głównie dlatego, że były jedynie przepakowaniem środków z innych programów, opierających się na ogromnym efekcie dźwigni (jak EFIS), posiadających brak jasnych ram realizacji i koordynacji ze stron państw członkowskich.

Część innych funduszy strukturalnych przeznaczono na finansowanie badań i rozwoju oraz innowacji, a najnowsze takie narzędzie – fundusz odbudowy NextGenEU – ma zająć się kwestiami innowacyjności w przemyśle europejskim w obecnej sytuacji pandemicznej. Chociaż programy te uwiarygodniają „nową politykę przemysłową” UE biorąc pod uwagę ich bezprecedensowy zakres, ich podstawowym problemem jest to, że są one ograniczone stosunkowo niewielkim budżetem UE oraz faktem, że bez nadrzędnych ram realizacji międzypaństwowej polityki przemysłowej, alokacja środków na nie jest – używając języka teorii gier – suboptymalna. 

Różne państwa wymagają różnych rozwiązań przemysłowych – Model „One-size-fits-all” zwyczajnie nie zadziała

Istnieją dalsze wyzwania blokujące powstanie ogólnounijnej polityki przemysłowej. Podczas gdy teza eseju sugeruje, że państwa członkowskie mają zbyt dużą swobodę, wynika to z konkretnych powodów i różnic w ich poziomie rozwoju. W praktyce państwa członkowskie działają w różnych branżach i w różnych odległościach od tzw. światowej granicy technologicznej, a to oznacza, że jedna polityka przemysłowa dla wszystkich może być po prostu nieskuteczna. 

W grę wchodzą również ograniczone finanse – UE po prostu brakuje środków na solidne ramy polityki przemysłowej, które mogłyby objąć wszystkie państwa członkowskie. Jak wspomniałem wcześniej, pojawia się również problem naruszania zasad konkurencji, wynikający z acquis communautaires. Co więcej, przy zwiększonej liczbie państw członkowskich w Unii natrafiamy na problem pułapki wspólnych decyzji, biorąc pod uwagę, że różne odległości od światowej granicy technologicznej przekładają się na różne cele polityki przemysłowej dla różnych państw, co czyni kompromis w tym zakresie nieosiągalnym.

    Innym czynnikiem jest nacjonalizm ekonomiczny, wciąż praktykowany przez Francję, a czasem także Niemcy, które wciąż jakby znajdowały się pod wpływem poglądów Friedricha Lista, który postulował kiedyś, że protekcjonizm jest niezbędny dla pielęgnowania młodego przemysłu i zachowania nadwyżki narodowej. Niezależnie od tego, czy uznamy jego stwierdzenie za oświecone, czy wręcz ksenofobiczne, stanowi ono wyraźną przeszkodę dla ogólnounijnej polityki przemysłowej. Zatem, jeśli Europa ma pozostać konkurencyjna, zapewne dobrze byłoby skatalizować ten ekonomiczny nacjonalizm w kierunku „unijnego patriotyzmu”. Istnieje szablon przejścia do takiego „patriotyzmu gospodarczego”, jak twierdzili premier Francji de Villepin, a także akademicy, tacy jak Clift i Woll, ale jego wprowadzenie na pewno nie byłoby łatwe, ponieważ wymagałoby ono kreatywności i konceptualizacji wspólnej tożsamości europejskiej w kontekście przemysłu, która musiałaby być bardziej przekonuja dla Francuzów i Niemców od ich obecnego sposobu myślenia.

    Powstaje zatem pytanie, czy mamy jakiekolwiek perspektywy na ogólnounijną koordynację polityki przemysłowej. W rzeczywistości UE nie popiera nacjonalizmu gospodarczego, a wręcz przeciwnie – wspiera współpracę międzypaństwową oraz finansuje badania i rozwój oraz innowacje w całej UE. Natomiast jeśli Europa chce przynajmniej bronić się przed totalnym zdominowaniem przez Stany Zjednoczone i Chiny, to najprawdopodobniej konieczna byłaby konsolidacja ponadnarodowych czempionów przemysłowych, korzystających z europejskich gospodarek skali, którzy zdolni byliby do konkurowania z firmami ze Stanów i z Chin. 

Dokonanie tego wymagałoby zastąpienia nacjonalizmu gospodarczego państw członkowskich czymś bardziej atrakcyjnym i pobudzenia ponadnarodowych sojuszy w sferze przemysłowej. Problem tkwi w sposobie, w jaki te sojusze mogłyby być tworzone – jak uczy nas historia, międzynarodowi czempioni przemysłowi są inicjowani nie na podstawie agendy politycznej, ale raczej logiki biznesowej i kalkulacji ekonomicznej. Zachęcanie do tworzenia ich w sposób organicznych nie zawsze jest możliwe, a nieudane próby połączenia Siemensa i Alstomu pokazują, że abyśmy mogli być świadkami odrodzenia świetności europejskiego przemysłu w obecnym otoczeniu prawnym, potrzebna jest prawdziwa europejska przemysłowa „wartość dodana”, a nie quasi-monopolistyczne aspiracje dwóch firm.

    Niezależnie od tego wydaje się, że sensownym byłoby umożliwienie specjalizacji konkretnych gałęzi przemysłu w państwach członkowskich. Jak wspomniałem wcześniej, profile przemysłowe państw UE nie są jednakowe – i najpewniej nie muszą takie być, ponieważ posiadanie różnych wyspecjalizowanych branż może być potrzebne w kontekście rozwoju międzynarodowego przemysłu. Ostatecznie ważniejsze jest to, gdzie będą zlokalizowane ogniwa globalnych łańcuchów wartości i jak te globalne łańcuchy wartości i związane z nimi wzorce handlu i inwestycji będą ewoluować. Jest to być może ważniejsze niż kiedykolwiek wcześniej, ponieważ znajdujemy się w dynamicznie zmieniającym się światowym porządku gospodarczym – dotychczas kierowanym przez tzw. „Transatlantyk” – który obecnie zaczyna być mocno kwestionowany przez Chiny. 

Nie oznacza to, że pożądane byłoby poleganie wyłącznie na krajowej polityce przemysłowej – bo koordynacja pomiędzy państwami zapewnia istotne korzyści, a UE z pewnością może odgrywać bardziej efektywną rolę w koordynacji kształtowania polityki przemysłowej zarówno na szczeblu krajowym i unijnym. Prawodawstwo unijne może również odgrywać rolę w inicjowaniu tych korzyści w gospodarkach zaawansowanych jak i między gospodarkami, np. poprzez zachęcanie do transferu technologii z gospodarek zaawansowanych do tych dopiero wschodzących. Jest to jednak niepewna perspektywa, biorąc pod uwagę, że po pierwsze: zdolność instytucji europejskich do znaczącego wspierania tak ambitnych polityk może być ograniczona, a po drugie: UE nie jest nastawiona na różnicowanie polityk w zależności od różnych zdolności instytucjonalnych państw członkowskich.

    Biorąc pod uwagę, że kraje mają różne zdolności instytucjonalne, sądownicze i biurokratyczne, które uniemożliwiają realizację jednorodnej polityki ogólnounijnej, zapewne stworzenie dwóch takich polityk, jak postulował Berglof, byłoby sposobem na wyjście z impasu w kwestii unijnej polityki przemysłowej. Jedna wariancja takiej polityki zostałaby stworzona dla krajów znajdujących się „przy” światowej granicy technologicznej, państw członkowskich, takich jak Niemcy, Francja czy Holandia, których przemysł wprowadza innowacje i ustanawia standardy dla pozostałych. Drugą wariancją byłaby polityka dla krajów, które praktyki krajów zaawansowanych naśladują – czyli m.in. dla Polski. 

Nie można też potępiać w czambuł rozwiązań wertykalnych, bo jak pokazują przypadki USA i Chin – istnieją potencjalne korzyści, które można uzyskać dzięki interwencji państwa. W krajach tych innowacje, przynoszące korzyści całej ludzkości, często pochodziły z inicjatyw finansowanych przez rząd czy działaniom struktur wojskowych – jak np. zdobycze programu DARPA czy technologia 5G. UE mogłaby potencjalnie pobudzić szybsze przełomy, innowacje w kwestii technologii klimatycznych, biorąc pod uwagę fakt, że Unia jest już liderem w rozpowszechnianiu „zielonych” technologii.

Perspektywa pełnej integracji przemysłowej jest wątpliwa, lecz nie wszystko stracone 

Podsumowując, polityka przemysłowa w UE uległa załamaniu, co miało miejsce zwłaszcza przed traktatem nicejskim, który stworzył podstawy prawne dla polityki ponadnarodowej i zawierał zapisy mające na celu pobudzenie konkurencyjności przemysłu wspólnotowego. Nawet po ratyfikacji traktatu ogólnoeuropejska polityka przemysłowa z trudem zyskiwała popularność z powodu czynników, które jak dotąd wydają się nie do wykorzenienia: strukturalnej niezdolności UE i ograniczonych możliwości budżetowych, które pozwoliłyby na utrzymanie ogólnounijnych ram polityki przemysłowej, a także niezdolności państw członkowskich – ich braków instytucjonalnych, braku zdolności biurokratycznych lub sądowniczych do wdrażania uniwersalnych ram polityki przemysłowej. 

Co więcej, uporczywy nacjonalizm ekonomiczny europejskich przemysłowców wagi ciężkiej – Niemiec i Francji – najpewniej szybko się nie skończy, chyba że zaistnieje przekonująca architektura prawna UE, która by go zastąpiła.

Należy jednak podkreślić, że obwinianie o to samej UE byłoby chybione, a jej braki operacyjne w obszarze polityki przemysłowej wynikają raczej z jej strukturalnych ograniczeń. UE wspiera współpracę przemysłową i jest daleka od promowania nacjonalizmu. Ponadto Unia może pochwalić się pewnymi sukcesami w dziedzinie zielonych technologii i na rynkach kapitałowych (np. najbardziej rozwiniętym rynkiem zielonych obligacji). Jednak polityka, którą Unia realizuje w tych obszarach pozostaje przede wszystkim horyzontalna. Należy również pamiętać, że tworzenie przez instytucje unijne sposobów myślenia na temat tego czym taka wspólna polityka przemysłowa miałaby być, jest rzeczą zbyt nienamacalną, żeby być solidną podstawą wspólnej polityki przemysłowej z prawdziwego zdarzenia. Ostatecznie musi zaistnieć bodziec gospodarczy dla całej Unii, aby państwa członkowskie mogły zaangażować się większą współpracę na kanwie przemysłowej.

Bibliografia

 Berglof, E., European Industrial Policy – Tapping the Full Growth Potential of the EU, “Intereconomics”, 2016, 51 (wydanie specjalne), s. 335-340.

Clift, B. i Woll, C., Economic Patriotism in Open Economies, Routledge, Londyn 2013.

Cohen, E. i Lorenzi J.H., Politiques Industrielles pour l’Europe. La Documentation Francaise, Paryż 2000

List, F., The National System of Political Economy, Longmans, Green, and Co., Londyn 1909.

Nester, R.W.,  Introduction: The Great Debate – Free or Managed Markets? Palgrave Macmillan, Londyn 1997.

Pianta, M., Lucchese, M. oraz Nascia, L., The Policy Space for a Novel Industrial Policy in Europe, “Industrial and Corporate Change”, 2020, 29(3), s. 779-795.

Trouille, J.-M., Re-inventing Industrial Policy in the EU: A Franco-German Approach, “West European Politics”, 2007, 30(3), s. 502-523.

Traktat z Maastricht, 1992, art.130.

Traktat z Nicei, 2001, art.157.